공정 사회를 만드는 새로운 복지 (2021)

책소개

▶ 이재명 경기도지사 강력 추천: “공정성 회복과 지속가능성 구축”
▶ 경기연구원 기획, 해당 분야 최고 전문가와 학자가 집필
▶ 공정 사회 실현 방안을 사회복지 관점에서 모색

저부담, 저복지의 한국 사회 현실 진단
기본소득과 기본서비스를 축으로 한 새로운 복지 모델 제시
의료·돌봄·주거·일자리·민주주의의 복지 담론과 정책 제안

『공정 사회를 만드는 새로운 복지』는 경기연구원이 기획하고 이재명 경기도지사가 추천한 ‘공정과 지속가능 프로젝트’ 복지 편이다. 이 책은 사회복지의 관점에서 공정 사회 실현 방안을 파고든다. 공정 사회는 기본적 욕구의 평등, 잉여분의 형평성 있는 분배, 호혜적 기여 등이 균형과 조화를 이룰 때 가능하다. 따라서 복지의 관점이 절대적이라 할 수 있다.

한국 사회의 복지 현실은 저부담, 저복지에 머물러 있고, 사회적 인식 수준도 매우 낮은 상황이다. 복지에 대한 근본적 패러다임 전환과 혁신적 실천이 없다면 공정 사회로의 진입은 요원할 것이다. 『공정 사회를 만드는 새로운 복지』는 그 구체적인 목표와 실천 방안을 제시한다. 핵심은 보편적 복지이며 기본소득과 기본서비스가 시스템의 골간을 이룬다. 이와 함께 의료, 돌봄, 주거, 일자리, 민주주의 등 삶의 각 영역에서 대안을 모색한다.

서구 사회는 2차 세계대전의 절박한 위험과 전후 높은 경제성장을 배경으로 보편주의 복지로 나아갔다. 작금의 한국 사회 역시 비슷한 상황으로, 팬데믹이라는 대형 위기와 4차 산업혁명이라는 대형 조건이 공존한다. ‘선별주의’와 ‘잔여주의’의 편협한 사고에서 벗어나 보편적 복지의 새로운 틀을 세울 기회를 얻은 것이다. 이 호기를 잘 활용하여 공정 사회로 나아가야 한다.

목차

추천사
발간사

제1부 공정 사회와 복지

제1장 공정 사회와 보편적 기본 보장
1. 한국 사회의 공정성
2. 공정 사회와 보편적 복지
3. 보편적 복지 메커니즘으로서의 기본소득과 기본서비스
4. 보편적 기본 보장
더 읽어야 할 자료들

제2장 공정분배의 원칙
1. 서론
2. 자원주의 대 후생주의
3. 선망 부재와 비우월적 다양성
4. 기여에 따른 분배
5. 실질적 기회의 평등
6. 결론
더 읽어야 할 자료들

제2부 누구나 기본소득을 누리는 사회

제3장 공정 사회와 기본소득
1. 인국공 사태와 한국 사회의 공정성 인식
2. 공정성이란 무엇인가
3. 공정성 담론의 문제점
4. 공정성 담론의 재구성 방향: 다양성과 혁신
5. 기본소득제와 새로운 공정성 담론
더 읽어야 할 자료들

제4장 분배정의와 기본소득
1. 기본소득의 근거와 정당성
2. 분배정의의 세 가지 관념과 기본소득
3. 존 롤스의 정의론과 기본소득
4. 사회보장과 기본소득
5. 결론
더 읽어야 할 자료들

제5장 자유안정성과 기본소득
1. 왜 패러다임의 변화인가?
2. 가부장적 자유주의와 자유안정성
3. 기본소득의 역할
4. 2020체제의 시작
더 읽어야 할 자료들

제6장 기본소득‘들’의 특성과 쟁점
1. 서론
2. 기본소득의 개념적·제도적 특성과 쟁점
3. 부의 소득세의 개념적·제도적 특성과 쟁점
4. 참여소득제의 개념적·제도적 특성과 쟁점
5. 결론
더 읽어야 할 자료들

제3부 누구나 건강하고, 쉴 곳이 있는 사회

제7장 공공의료 인프라와 일차 의료
1. 공공성과 공공의료 인프라
2. 미래형 공공의료 인프라의 구축
3. 일차 의료의 개혁
더 읽어야 할 자료들

제8장 돌봄 사회와 공정한 노인장기요양정책
1. 사회적 돌봄을 필요로 하는 사회
2. 돌봄의 사회화: 노인장기요양보험제도
3. 돌봄의 상호 의존적 맥락에서 돌봄노동의 사회화
4. 비전: 공정한 돌봄 사회
더 읽어야 할 자료들

제9장 복지국가의 약한 고리, 주거기본권
1. 복지국가와 주택 문제
2. 부동산 집착
3. 부동산 격차
4. 부동산과 소득보장
5. 결론
더 읽어야 할 자료들

제4부 누구나 차별 없이, 일할 수 있는 사회

제10장 4차 산업혁명과 일자리의 미래
1. 서론
2. 코로나19와 4차 산업혁명, 그리고 일자리
3. 4차 산업혁명의 도래
4. 4차 산업혁명과 일자리
5. 결론
더 읽어야 할 자료들

제11장 복지제도로서 ‘일자리보장제’
1. 서론: 복지제도에서 일자리의 의미
2. 실업의 원인과 대책
3. 일자리보장제
4. 결론: 일자리보장제의 기대효과
더 읽어야 할 자료들

제12장 공정하고 차별 없는 노동시장
1. 노동시장 불공정의 사회적·정치적 의미
2. 노동시장 불공정의 세 차원
3. 공정성 담론의 정치화
4. 노동시장 불평등에 어떻게 대응할 것인가?
5. 맺음말
더 읽어야 할 자료들

제5부 공정 사회와 민주주의

제13장 한국 민주주의와 공정성
1. 문제의 제기
2. 한국 민주화 30년: 성공적인 민주화와 승자독식 체제의 제도화
3. 성공적인 민주화의 역설: 불평등의 증가와 공정성 담론의 부상
4. 한국 민주주의 정치적 대표의 편향과 공정성
5. 결론: 민주주의 민주화
더 읽어야 할 자료들

제14장 불평등 민주주의와 재분배
1. 정치적 민주주의와 복지국가
2. 불평등 민주주의와 정치적 불평등
3. 민주주의는 사회적 약자의 요구에 반응하는가?
4. 한국 사회에 주는 시사점
더 읽어야 할 자료들

저자 소개

저 : 이한주

경기연구원 원장. 가천대학교 경영대학원장, 부총장을 역임했으며, 새로운경기위원회 공동위원장으로서 경기도정의 새로운 비전을 제시하고 있다. 2017년 국정기획자문위원회 경제1분과 위원장을 맡아 지역사랑상품권의 사회·경제·복지적 거버넌스로서의 역할에 착안하여 상품권형 지역화폐를 지역자치, 균등성장, 주민참여를 위한 새로운 정책 어젠다로 기획했다. 주요 연구로는「지역경제 활성화를 위한 지역화폐 도입에 관한 연구」(공저...

책 속으로

보편적 기본소득과 보편적 기본서비스를 두 축으로 하여 새롭게 한국형 보편적 복지 시스템인 ‘보편적 기본 보장’ 시스템을 구상할 수 있다. 이 시스템에서는 기본소득이 보편적 소득 보장의 중심적인 역할을 하고, 보편적 기본서비스는 경제활동 및 소비 보장을 아우르는 기본 원리로 작동하게 된다.
--- p.38

기본소득을 중심으로 하는 자유안정성 모델에서 기본소득은 안정을 해결하기 위해 제일 먼저 개인에게 주어진다. 그 이후 고용은 자아실현의 도구로서, 가족은 의미와 유대의 도구로서 개인에게 작용한다. 가족이나 공동체를 통해 자신의 이익을 추구하며, 돈을 벌기 위해 어쩔 수 없이 일을 하는 현재와의 탈피를 의미한다.
--- pp.131-132

사회보장제도의 확대를 통해 가계의 소득수준을 향상시키더라도 주택 구입에 대한 경제적 부담을 경감시키지 못한다면 소득보장에 따른 정책효과를 기대하기 어렵다는 것이다. 소득수준이 오르더라도 소득의 상당 부분이 부동산 시장으로 몰리고, 이것은 부동산 가격 상승으로 귀결될 가능성이 높기 때문이다. 부동산 인질 사회에서는 가용 자원의 상당 부분이 부동산 자산에 묶일 수밖에 없는데, 이것은 복지국가의 확대재생산을 가로막을 가능성이 매우 높다. 그러므로 현재와 같은 상황에서 소득보장 수준만 높일 경우 지속가능한 시스템으로 제도화될 가능성은 그만큼 낮아질 것이다.
--- p.223

일자리보장제(Job Guarantee)란 일할 능력과 의도가 있는 사람 모두를 정부가 고용한다는 계획이다. ‘생활임금’을 지급하고 ‘사회보험’에도 가입한다. 생활임금이란 노동자 개인과 가족의 적정한 생계유지를 가능하게 하는 급여로, 민간부문에 미칠 경제적 영향을 고려하여 결정될 것이다. 이 생활임금이 과도하게 높으면, 이보다 낮은 급여를 받는 민간부문 노동자가 일자리 보장 프로그램으로 대거 이직할 수 있고, 그들을 설득할 수 있는 수준의 임금을 제시할 여력이 없는 영세 업체들이 대량으로 파산할 수 있기 때문이다. 잠정적으로 법정 최저임금을 고려할 수 있다.
--- p.258

불평등 해소를 위한 가장 유력한 방법은 최상위층의 의견 표출의 제한이 아니라 그 아래의 목소리를 증폭시키는 데 초점을 맞추는 것이다. 즉 사회경제적 약자들로 구성되는 친복지 세력으로 하여금 정당이나 시민단체를 자신의 정치적 대리인으로 삼을 수 있게 하며, 사회적 약자의 힘이 분산되지 않고 조직화되어 그들의 목소리를 증폭시킬 때 불평등을 해소될 수 있다. 이를 위해서는 사회계층 간 목소리(voice)의 다양성을 반영하고 목소리 크기의 차이를 완화할 수 있는 권력구조 및 선거제도에 대해 고민해야 한다.

--- p.334

출판사 리뷰

기본소득, 보편적 복지 메커니즘의 핵심

공정한 분배를 실현하고 구성원의 자유안정성을 담보하는 사회를 향해
공정 사회로 나아가기 위한 새로운 복지 모델은 ‘보편적 복지’이다. 보편적 기본소득과 보편적 기본서비스가 그 핵심 메커니즘을 이룬다. 기본소득은 재산이나 노동 같은 조건 없이 모든 사회 구성원 개인에게 지급하는 것으로, 보편적 소득 보장의 중심적 역할을 맡으며 분배 정의에 부합한다. 모든 부는 역사적·사회적 산물이다. 토지와 자연환경 등의 공유자원, 과거로부터 축적된 지식, 기술, 제도를 바탕으로 형성되기 때문이다. 사회 구성원 모두에게 이 수혜를 평등하게 누릴 권리가 존재한다.

기본소득은 공정 사회 논의와 성취에 매우 중요한 역할을 한다. 한국 사회의 현재 공정성 담론은 형식적 차원을 벗어나지 못하고 있는데, 기본소득 논의는 이를 실질적 공정성 담론으로 변화시키며 다양성과 혁신을 불러올 수 있다. 기본소득에 대한 인식이 확산될 때 이러한 긍정적 변화가 일어날 것이다. 또한, 공정 사회는 개인의 실질적인 자유와 안정이 보장될 때 실현될 수 있다. 자유안정성이 새로운 사회경제 패러다임이 된다고 볼 때 기본소득은 그 핵심을 담당하게 된다.

기본소득 논의의 이념적 경직성 벗어나기
현실을 고려한 다양한 형태의 기본소득 검토

한국 사회에서 기본소득에 대한 논의가 시작된 후, “이 요건을 반드시 충족해야만 기본소득이라 부를 수 있다”와 같은 ‘기준 제시’와 ‘감별’이 뒤따르고 있다. 기본소득에 대한 이념적 엄밀함을 요구하는 이러한 관점은 학문적·이론적으로는 유용하겠지만, 현실 적용을 까다롭게 만드는 족쇄가 될 수도 있다. 기본소득에 대한 사회적 인식을 확장하고, 편견과 거부감을 줄여 수용성을 높여가야 할 현 단계에서는 기본소득의 개념과 시행에 관한 더 융통성 있는 접근이 요구된다. 완전한 기본소득의 이상적 형태를 목표로 하되, 불완전하고 과도기적 성격이 있는 기본소득도 광의의 기본소득 범주에 넣어 논의할 필요성이 있다. 즉 이행 단계별 기본소득의 관계를 연계적·전략적으로 판단하는 게 바람직하다. 이 책은 광의의 기본소득이라 부를 만한 방안 중 두 가지를 소개한다. ‘부(負)의 소득세’와 ‘참여소득제’이다.

부의 소득세는 소득이 많은 사람에게는 소득에 따라 정부가 세금을 걷고 소득이 낮은 사람들에게는 소득에 따라 돈을 지원하는 형태이다. 면세점보다 소득이 높은 사람은 정(+)의 소득세가 적용되고, 면세점 이하의 저소득층은 부(-)의 소득세 수혜자가 된다. 이 방안은 기존 소득세 시스템의 틀 내에 있으며, 가난할수록 더 큰 지원을 받는 방식이기에 사회적 수용성이 높을 것으로 보인다. 또한, 빈곤을 퇴치하는 데 효과적이라고 평가받는다.

참여소득제는 정부가 소득을 지급할 때 사회 기여 등의 조건을 적용하는 방식이다. 예를 들어 돌봄과 같은 서비스나 공익적 자원봉사 활동에 참여하는 사람들에게만 급여를 제공하는 것이다. 그런데 참여소득은 노동에 대한 대가가 아니라 전제 조건이라는 점을 이해해야 한다. 조건을 충족한 개인에게 획일적으로 지급되고, 개개인은 다른 소득을 추가로 얻을 수 있다. 기본소득과는 무조건성 측면에서 차이가 있지만, 참여의 인정범위를 넓히고 조건을 관대하게 적용한다면 기본소득과의 차이를 좁힐 수 있는 방안이다.

시민의 삶의 질을 뒷받침하는 보편적 기본서비스
의료·돌봄·주거서비스의 혁신적 진전

기본서비스는 정부와 공공기관이 사회 구성원의 생활과 연계된 다양한 공공서비스를 제공하고 시민이나 거주자가 무조건적으로 이에 접근하여 무료 또는 매우 싼값으로 이용할 수 있게 한 것이다. 기본서비스는 사회적으로 경제활동과 소비 촉진의 든든한 배경을 제공한다. 이 책은 기본서비스의 주요 분야로 의료·돌봄·주거를 다룬다.

건강은 인간 행복의 결정적 조건이다. 구성원의 건강을 촉진하는 건강서비스는 사회복지의 핵심적 요소이다. 팬데믹 상황은 이러한 건강복지의 중대함을 다시 환기시켰다. 한국에서 시장 중심의 자본 의료체계가 확장되면서 의료복지의 빈틈이 생기고 건강보험재정이 취약해지고 있다. 따라서 공공의료 인프라를 강화하고 탄탄한 1차 의료를 중심으로 의료전달체계를 확립하는 것이 의료복지의 최우선 과제가 된다.

한편 고령화로 돌봄이 필요한 노인들이 늘고 있다. 그런데 가족 규모와 기능이 변하고 여성의 노동시장 참여가 늘어나면서 가족이 노인 돌봄을 책임지던 과거의 형태는 이미 한계에 달했다. 노인 돌봄이 사회의 중요한 과제로 대두된 상황에서 이를 뒷받침하는 복지시스템이 요구된다. 우리가 공정한 돌봄 사회로 나아가기 위해서는 돌봄제공자인 가족 돌봄제공자와 전문요양인력의 돌봄 노동의 가치를 인정하고 존중하는 데서 출발해야 한다.

한국 사회에서 ‘집’은 매우 예민한 주제이다. 주택은 삶의 기본조건인 동시에 중요한 재산으로 간주되어 왔다. 그런데 한국의 복지 시스템은 주거기본권 보장에 특히 취약하다. 그 결과 주택 보유에 대한 불안감이나 박탈감이 팽배해졌다. 내 집 마련에 대한 집착이 강화되고 부동산 격차가 확대되는 현상의 원인이 여기에 있다. 새로운 복지 전략의 차원에서 소득보장과 주거기본권을 함께 제공할 방안을 적극적으로 모색해야 한다.

일자리, 현대 복지 시스템의 최우선 과제
일자리보장제, 노동시장 불평등 해소, 새로운 노동분화 대응

사회 변화와 함께 복지가 추구해야 할 영역이 점점 확대되며 다양해지고 있다. 그 대표적인 분야가 일자리이다. 실업이 늘고 새로운 일자리도 불안정성이 큰 현실에서는 기존의 복지제도가 유지되기 어렵다. 일할 능력과 의지가 있는 사람 모두에게 정부가 일자리를 보장하는 ‘일자리보장제’가 강력하고 포괄적이며 안정적인 대안적 사회복지제도로 도입되어야 한다.

불평등한 노동시장 역시 새로운 복지에서 큰 관심을 두어야 할 대상이다. 사회 통합을 저해하며 민주주의의 대표성과 정치적 평등의 원리를 왜곡하는 노동시장 불평등을 시급히 해소해야 한다. 포용적 안정화 전략의 하나로, 노동시장 외부자를 광범위하게 포괄하는 노동기본권 및 사회적 권리체계의 구조적 개혁이 필요하다. 한국 노동시장은 안정화 수준이 매우 낮아 유연성과 안정성을 정치적으로 교환할 수 있는 여지가 적다. 장기적으로는 유연안정성모델로 나아가야 하겠지만, 현재는 포용적 안정화가 더 시급하다.

포용적 안정화는 고용노동제도의 경직적 운영을 뜻하지 않는다. 오히려 많은 변화를 요구한다. 청년 일자리 창출, 노동시장 불공정의 시정, 일-생활 양립 등의 사회적 요구에 부응하기 위해 전환배치나 전직과 같은 기능적 유연화와 이를 뒷받침할 적극적 노동시장정책의 확대, 보다 공정한 임금체계의 도입, 재택근무 확대 등 근무형태의 변화, 노동시간 및 주당 노동일수의 단축 등 다양한 정책들이 시도될 필요가 있다.

노동시장 변화에 대한 모색도 절실하다. 4차 산업혁명과 팬데믹은 인간 노동의 양태를 근본적으로 바꾸었다. 인간과 기계 그리고 알고리즘 간에 새로운 노동의 분화가 일어났으며 이에 맞춘 새로운 관리 방식을 요구하고 있다. 이에 대한 복지 관점의 대응 역시 필요하다.

민주주의, 새로운 복지의 운영 메커니즘
불평등 민주주의 극복하고 민주주의의 민주화로

복지와 공정성, 민주주의를 따로 떼어 생각할 수 없다. 최근 한국 사회의 화두로 떠오른 공정성은 결국 민주주의 문제로 진단할 수 있다. 새로운 단계에 접어든 한국 민주주의는 민주적 선거를 통한 권력 교체 방식의 제도화를 넘어서 민주주의의 정책적 역량을 강화하는 단계로 발전해야 한다. 또한, 분배를 둘러싼 사회적 갈등의 문제를 풀어낼 능력과 시스템이 요구된다. 한국 민주주의는 지난 30여 년 동안 안정적인 제도화 과정에도 불구하고 갈등 관리기제로서 매우 취약했다. 한국 민주주의의 민주화를 통해 시민들의 의사가 공정하게 반영되는 정치적 대표 체제가 수립될 때 시민적 지지 기반의 취약함을 극복할 수 있을 것이다.

우리는 오늘날 한국 민주주의의 현실적 불평등성을 직시해야 한다. 양극화의 심화로 인한 불평등 민주주의는 경제자본뿐만 아니라 문화자본, 사회관계자본 등의 소유자의 의견 표출과 정치적 대의를 더욱 반영하는 경향이 있다. 따라서 사회적 약자의 정치적 참여를 촉진하고 그들의 의사를 정치권에 반영하는 노력이 경제적 불평등을 해소할 수 있는 열쇠가 될 것이다.

추천평

선택의 기회가 주어지고 노력을 다한다고 해서 반드시 원하는 결과가 보장되는 것은 아니지만, 건전한 사회라면 세대를 막론하고 모두에게 기회가 열려 있어야 한다. 지금 우리 사회에서 공정성 회복과 지속가능성 기반을 강조하는 것은 사람들 간 격차가 돌이키기 어려울 만큼 커지고, 기회가 골고루 주어지지 않고, 인간 사회와 자연이 조화를 이루며 발전하지 않기 때문이다.

이번에 선보이는 『공정과 지속가능 프로젝트』는 사회, 경제, 복지, 도시·부동산, 민주주의, 한반도 평화 등 여러 영역에서, 우리 사회가 지향해야 할 공정하고 지속가능한 사회에 관한 담론을 다양한 시각에서 다루고 있다. 이 프로젝트의 연속 출간을 계기로 공정과 정의, 환경과 지속가능성, 평화 등 우리 시대의 가치에 대해 더욱 치열한 논의가 이루어지길 기대한다.
- 이재명 (경기도지사)