지배당한 민주주의 (2018) - 피지배자에게 전하는 민주주의 지침

책소개

우리의 민주주의가 나아가야 할 방향은?
대통령제, 양당체제로는 절대 이룰 수 없는
시민이 중심이 되는 진짜 민주주의!

공약을 지키지 않는 정당,
부패한 정당, 실패한 정당을
영원히 아웃시킬 제도를 찾다! 

목차

추천의 글
프롤로그_ 두 개의 질문

제1부 정치제도의 비교와 분석
1장 제도 비교를 위한 판단 기준 찾기
2장 양당 체제 분석─양당 체제의 목적은 ‘정치의 안정’인가? ‘지배의 안정’인가?
3장 선거제도 분석─나쁜 선거제도와 좀 더 나은 선거제도의 구분
4장 대통령제 분석─대통령의 제왕적 권력은 어디에서 기인하는가?
5장 이원정부제 분석─이원정부제는 과연 분권형 정부인가?
6장 의원내각제 분석─의원내각제는 불안정한 정치체제인가?

제2부 시민의 정치 참여를 위한 구체적 방법
1장 대중의 정치 참여─우리나라의 현주소
2장 직접민주주의의 도구─시민발의와 국민투표
3장 시민발의와 국민투표의 사례
4장 신고리 공론화위원회와 직접민주주의

제3부 민주주의의 정신적 토대
1장 더 이상 영웅은 없다
2장 민주주의의 토대는 시민의 주권 의지

에필로그_ 민주주의의 완성을 위하여
덧붙이는 말

저자 소개

저 : 김현철

80년대 말 학생운동에 참여하여 반정부투쟁을 하다가 옥고를 치렀다. 그후 1994년 서울대학교 컴퓨터공학과를 졸업하고, 2001년 제43회 사법시험 합격 후 2004년 사법연수원을 제33기로 수료했다. 서울지방변호사회 인권위원(2012~2015), 공익소송위원(2014~2015), 대한변호사협회 세월호진상조사단(2016~2017)으로 활동했으며, 2021년 현재 서울시 공익변호사단 활동과 함께 법무법인 〈공존〉에...

출판사 리뷰

서론_ 민주주의 완성을 위한 두 개의 질문

하나. 진정한 민주주의를 위한 대중의 정치참여, 어떻게 이룰 것인가?
대중의 정치 참여를 이루어 내야 한다는 말은 민주주의를 실현하자는 말과 같다. 정치와 사회를 다원화하고, 서민층과 노동계급이 정치과정에 참여해야 한다는 주장이 미사여구에 머물지 않으려면, 이를 현실화하기 위한 방법, 즉 구체적인 행동 지침을 마련해야 한다. 그리고 그 행동 지침은 민주주의를 발전시킬 주체인 시민, 즉 지배받는 자들의 시각에서 설계되어야 한다.
둘. 대통령을 잘 뽑기만 하면 정치는 아무런 문제가 없을까?
박근혜 정부가 탄핵되는 과정에서 보았듯이 대통령제는 중앙 정부에 집중되어 있는 권력의 남용으로 언제든지 심각한 부패와 무능에 빠질 수 있다. 우리가 훌륭한 대통령을 선출하여 청렴하고 능력 있는 역량으로 5년의 임기를 마친다고 하더라도, 다음 선거에서 또 선량하고 능력 있는 대통령을 뽑을 수 있다고 단언할 수 없다. 현재의 통치 구조에서는 이명박과 박근혜 같은 부패하고 무능한 대통령이 언제든지 다시 출현할 수 있다는 말이다.
문재인 정부의 2017년 ‘적폐 청산’ 시도는 대단히 유의미한 작업이지만, 그것이 시도에 그치지 않고 진정한 결실을 맺으려면 또다시 같은 형태의 적폐가 쌓이지 않도록 잘못된 제도를 수정해야만 한다. 제도를 바꾸지 않으면 다음 정권에서 혹은 그 다음 정권에서 똑같은 적폐가 반복되는 것을 결코 막을 수 없다.


본론_ 우리의 민주주의가 나아가야 할 방향 찾기

우리 정치의 문제점
지금까지 우리는 ‘실패한 정치인’을 쫓아냈을 뿐, ‘실패한 정당’ 자체를 축출하지는 못했다. 대한민국의 정당들은 심각한 정책 실패와 부패 스캔들 이후에도 새로운 대통령 후보를 내세워 재집권을 반복해 왔다. 정권이 바뀌더라도 그것은 이전 집권당의 실패 때문이지 그들이 과거에 저질렀던 오류를 수정했기 때문이 아니었다. 그들은 대통령 한 사람 바꾸는 것으로 이전 집권당의 정치적 책임이 종결된 것처럼 대중을 속여 왔다.
양당체제 아래에서 잠깐 지배권을 서로 주고받을 뿐인 그들은 절대 스스로 자신의 오류를 개혁할 수도 없고 개혁할 의지도 없다.

양당체제의 문제점
양당체제는 ‘정치적 선택의 다양성’이라는 민주주의의 발전 경로에 반하고, 사회적 다원주의로 향해 가는 인류 문명의 진보의 방향에 역행한다. 양당체제에서는 그들이 선택할 수 있는 대상이 제한되어 있기 때문에 결국 근본적인 한계에 부딪힐 수밖에 없다. 특정 지도자 혹은 특정 정당을 추종하지 않는다고 하더라도, 결국 두 개 중에 하나를 선택할 수밖에 없으므로 본질적인 변화를 꾀할 수 없는 것이다. 제3당을 선택하고 싶어도 그렇게 되면 반대하는 정당이 당선될까봐 전략적으로 차선 혹은 차악을 선택할 수밖에 없다. 이 사실을 너무나 잘 알고 있는 두 거대 정당은 그것을 이용하여 끊임없이 반대 정당과 대치하면서 국민들을 둘로 나누어 서로를 적대하도록 만들어 왔다.
우리는 민주주의의 진화를 위해 양당체제의 적대적 투쟁이 아닌 합의에 의한 정치 모델을 발전시켜야 한다.
대통령제의 문제점
정치와 권력이 ‘한 개인’으로 인격화되는 대통령제에서는, 정책 실패를 하더라도 그 소속 정당은 정치적 책임을 회피할 수 있다. 자연인으로서의 ‘그 지도자’가 퇴진함으로써 정치적 책임이 종결되었다는 착각을 불러일으키기 때문이다. 따라서 심각한 부패와 정책 실패로 민심이 이반된 상태에서도 ‘새로운 영웅’을 대통령 후보로 내세워 재집권에 성공할 수 있는 것이다.
우리는 민주주의의 진화를 위해 정치의 중심을 개인에서 정당으로 옮겨야 하며, 정치적 책임의 주체도 ‘지배 정당’이 되도록 해야 한다.

〈지배 정당을 ‘좀 더 쉽게’ 교체할 가능성〉을 기준으로 제대로 된 제도를 찾는다!
피지배자 입장에서 실패한 지배자를 통제하는 방법은 새로운 정당으로 종전의 지배 정당을 교체하는 방법밖에 없다. 따라서 지금 우리의 과제는 지배 정당의 교체를 좀 더 쉽게 하는 것을 넘어서, 실패한 정당을 영원히 축출할 수 있는 제도를 찾는 것이다. 박근혜가 탄핵되었다고 끝난 게 아니며, 문재인이 집권하는 것으로 모든 문제가 해결되는 것이 아니다.
이제 공약을 지키지 않는 정당, 부패한 정당, 실패한 정당을 정치권에서 영원히 축출해야 한다. 그래야만 정치적 책임이 종결되는 것이며, 그것이 진짜 정권 교체이다.

대중의 정치 참여를 위한 구체적 방법―시민발의와 국민투표
진정한 분권형 정부는 내각이 권한을 분할하여 가지고 있는 비례대표제?다당체제의 의원내각제이며, 그것이 우리의 지향점이 되어야 한다. 그런데 지배자의 교체 가능성을 높인 통치 구조라고 하더라도, 대표자들의 권력을 시민이 제어할 수 있어야만 그들의 권력 남용을 막을 수 있다.
대표자들의 권력을 제어할 가장 유력한 통제 수단은 시민발의와 국민투표이다. 시민발의와 국민투표는 힘 있는 집단과 힘 없는 집단 사이의 관계와 갈등들이 폭력으로 변질될 수 있는 위험을 토론과 대화로 바꾸어 놓는다. 이로써 직접민주주의는 권력의 불균형을 바로잡고, 지배와 피지배 간의 관계를 근본적으로 바꾸어 놓게 된다. 또한 시민발의와 국민투표는 새로운 정치 엘리트를 만들어 내는 유력한 공급처가 될 것이다. 시민발의를 주도하는 활동가들은 본질적으로 시민의 입장에 설 수밖에 없고, 문제의 제기와 법안 구성을 통해 전문성을 가지게 될 것이며, 토론의 과정을 통해 합의의 정치를 훈련하게 될 것이기 때문이다. 즉 시민발의와 국민투표는 시민을 주권자로서 훈련시킴과 동시에 새로운 대표자를 시민 속에서 태어나게 하는 제도인 것이다.
직접민주주의에서 시민은 정부 및 의회와 함께 정치 무대 위에서 주역의 자리를 차지하게 된다.
민주주의의 정신적 토대―시민의 주권의지
제대로 된 민주주의를 이루려면 공동의 사안에 자신의 의지를 표현하는 ‘주권 의지’가 절실히 필요하다. 진정한 주권 의지는 서로 다른 생각과 이해관계를 토론과 합의로 해결하며, 단순한 저항에 그치는 것이 아니라 건설적인 도전과 개혁의 길로 나아가려고 끊임없이 노력한다.
그리고 이 모든 것들은 헌법을 바꾸지 않는 한 실현할 수 없다.


결론_ 진정한 민주주의의 완성을 위하여
민주주의는 대중의 정치 참여가 이루어져야 완성될 수 있다. 통치자를 선택하거나 교체할 가능성을 높이는 것만으로 민주주의가 완성되지는 않는다. 민주주의는 사람을 선택하는 것이 아니라 대중 스스로 정책을 결정하는 것으로 진화되어야만 한다. 어쩌면 그렇게 멀지 않은 미래에 대통령제는 군주제 다음의 가장 원시적인 정부 형태로 기억될 것이다. 인류 문명의 진보에 맞추어 이루어지는 정치의 진화는 소수의 엘리트에게 집중된 정치권력을 좀 더 균등하게 분산시키는 방향이 될 것이다. 정치권력을 독점에서 ‘분점’으로 바꾸고, 종국에는 권력 자체를 점차 소멸시키는 방향으로 나아갈 것이다. 진화의 동력은 ‘피지배자들의 주권 의지’일 수밖에 없음을 잊어서는 안 된다.
이제 우리는 ‘영웅들의 민주주의’를 민주화시켜야 한다. 노무현의 민주주의, 문재인의 민주주의를 넘어서 ‘시민들의 민주주의’를 이루어야 한다. 이것이 정치권력이 진화하는 방향이며, 인류 문명이 나아갈 지점이다.


스스로 자유를 행사하는 자만이 자유로우며, 국민의 힘은 약자의 복지를 척도로 평가됨을 인식하고 여기 다음의 헌법을 제정한다. [스위스연방헌법 전문]


덧붙이는 말 by. 저자 김현철
2018년 지방선거와 더불어 헌법 개정을 앞두고 있는 시점에 민주주의에 대한 새로운 생각을 공유해 보자는 뜻에서, 이 책을 집필하게 되었다. 이번 개헌에 관한 토론에서는 시민들이 적극적으로 참여하기를 희망하며, 이 책이 여러분에게 논쟁거리로서의 텍스트가 되기를 바란다. 그리하여 진정한 민주주의가 무엇임을 깨닫고 민주주의의 진화를 이루어 나가는 일에 우리 피지배자들이 제대로 목소리를 낼 수 있기를 바랄 뿐이다.

추천평

우리 현대사에서 사회 변화의 열기가 뜨겁게 분출 되었던 때 (……) 그때마다 어김없이 국가의 기본법인 헌법이 제정 혹은 개정되었는데, 시기마다 국민의 헌법 개정에 대한 관심과 참여의 형태는 조금씩 차이가 있었다. 해방 직후 제헌의회가 새로 건설할 국가의 청사진을 어떻게 그릴 것인가를 광범위하게 다양한 관점에서 논의했다면, 4?19는 이승만이라는 자연인의 하야가 국민의 주된 요구였다. 10?26을 통해 박정희라는 자연인이 이미 사라진 상태였기에 그 이후 국민은 유신헌법 철폐와 비상계엄 해제라는 슬로건을 내걸었고, 1987년 6월 국민의 요구는 대통령 직선제라는 헌법적 이슈에 집중되었다. 그렇다면 그로부터 30년이 지난 오늘날의 개헌 논의에서 우리는 무엇에 집중해야 할 것인가? (……) 오늘날, 우리 사회의 민주주의를 한 걸음 더 진전시키기 위한 다음 단계의 요구는 무엇이 되어야만 하는가 하는 물음에 이 책은 집중하고 있다.

이준형 ( 한양대 법학전문대학원 교수)