외교의 시대 : 한반도의 길을 묻다

책소개

국제 권력 판도가 요동치는 전환기
국가의 외교를 생각한다.

한국판 『거대한 체스판』

전 외교통상부 장관이자 국제정치학자 윤영관의
한국 외교 대전략

이 책은 한국의 국제정치적 처지와 나아가야 할 길을 밝힌 외교 대전략서이다. 2008년 세계 금융 위기 이후 미국과 중국의 경쟁이 본격적으로 격화되기 시작했고, 한반도가 위치한 동아시아는 두 대국의 첫 번째 격돌의 장이 되었다. 전 외교통상부 장관이자 저명한 국제정치학자 윤영관 교수는 향후 국제 질서가 흔히 이야기하는 ‘G2’ 양극 체제로 가지는 않을 것이라고 전망한다. 그보다는 미국과 중국이 제1의 변수가 되고, 일본, 러시아, 인도, 유럽 등 대국들이 제2의 변수가 되는 ‘미국과 중국이 선도하는 다극 체제’가 될 것이다. 그 속에서 한국은 한반도를 둘러싼 국제 질서가 양극화하는 것을 막고, 북한 문제를 해결하여 통일을 이루고, 더 나아가 평화와 번영의 토대가 될 외교 공간을 구축해야 하는 과제를 안고 있다. 이 책은 이를 위한 한국의 미래 전략을 제시한다.

저자 소개 

저 : 윤영관

 

서울대학교 정치외교학부 명예교수
前 미국 캘리포니아대학교 교수, 前 외교통상부 장관
서울대학교 외교학과 졸업, 미국 존스홉킨스대학교(SAIS) 국제정치학 박사

 

 

책 속으로

분명한 것은 2008년 금융 위기가 세계 권력 구조에 상당한 변화를 가져 왔고 이미 되돌릴 수 없는 역사가 되었다는 점이다. 돌아보면 2008년 금융 위기는 지난 1991년 소련의 붕괴만큼이나 중요한 정치적 의미를 갖는 사건이었다. 오늘날 미국과 중국은 국제정세의 새로운 변화 속에서 앞으로 어떻게 서로 간의 관계를 설정하고 관리해야 할지 혼란스러워하고 있다. 이 같은 전환기적 상황에 대해 한 논자는 “미국은 영향력을 잃어버렸고, 중국은 방해자(spoiler)가 되었으며, 소국들은 원치 않는 것을 모두 거부할 수 있게 되었다”고 선언하기도 했다. 이제는 패권국의 횡포가 아니라 국제적 리더십의 공백과 뒤따를 혼란을 걱정하는 목소리도 들리기 시작한다. --- p.22

이 같은 포용과 견제의 이중 전략에도 불구하고 미국과 중국 두 나라는 아직도 안정적인 상호 관계의 패턴을 확립하지 못했고, 이것이 현 국제 정치가 불안정한 가장 근본적인 이유이다. 세계 역사상 신흥 상승도전국의 요구를 기존의 패권국이 제대로 수용하거나 대응하지 못해 두 나라가 충돌하면 세계는 갈등과 전쟁의 길로 치달았고, 서로 협력적으로 타협에 성공하면 세계는 안정과 평화의 길로 나아갔다. 19세기 초 나폴레옹 전쟁, 1차 세계대전과 2차 세계대전이 전자의 사례라면, 20세기 초반 기존 패권국 영국과 신흥 도전국 미국 간의 관계는 후자였다. 과연 미국과 중국은 어느 길로 나아갈 것인가? --- p.118쪽)

2012년 자민당이 재집권하면서 아베 신조가 총리에 취임했다. 그는 중국의 급부상이라는 도전에 직면하여 탈냉전 이후 점차적으로 진행되어 온 두 가지 추세, 즉 미일 동맹의 강화와 일본의 외교안보적 역할 확대를 더욱 본격적으로 추구하고 있다. 한편으로는 미국이 오랫동안 원해 왔던 일본의 군사적 역할 증대를 확실하게 실천해 줌으로써 미국의 강한 지지를 확보하고, 다른 한편으로는 일본 스스로 아시아 태평양 지역의 다른 나라들과 전략적 연대를 형성하면서 중국을 견제한다. 이제 일본은 ‘경제대국-외교안보 소국’을 지향했던 요시다 독트린의 틀을 과감히 벗어나기 시작한 것이다. --- p.132쪽)

이런 맥락에서 볼 때 북한은 1단계의 분산적 사회주의와 2단계의 소유권 개혁의 중간 단계 어디쯤에 와 있는 것으로 판단된다. 이제 북한은 2009년 11월의 화폐 개혁 시도 때처럼 시장 메커니즘을 억눌러 과거로 되돌아가려는 시도가 불가능하다는 것도 인식하고 있는 듯하다. 그리고 김정은 제1비서의 생각도 시장을 억누르기보다는 오히려 활성화시켜 어떻게든 경제를 살리겠다는 생각이 강한 것으로 보인다. 북한 주민들의 비공식 소득이 총소득 중 차지하는 비중은 1996~2001년 평균 69.7%에서 2005~2009년 평균 84.1%까지 상승했다. 물론 비공식 소득의 대부분은 시장 활동으로 얻은 소득일 것이다. 그만큼 북한 경제는 이미 시장경제에 깊숙이 의존하게 된 것이다. 우리가 폐쇄 경제로 알고 있던 북한 경제는 이미 무역의존도(수출과 수입이 국민소득에서 차지하는 비중)가 72.8%로 OECD의 평균인 40% 수준의 거의 두 배에 가깝다. --- p.303

우리들은 대단히 복잡해진 국제 정치 환경 속에서, 대단히 큰 세계 최강의 대국들을 상대로, 대단히 어려운 과제인 통일을 달성해야 하는 상황에 있다. 그래서 이념 갈등 내지 남남 갈등은 사치다. 지금처럼 여야 간,보수와 진보 간, 세대 간 갈등과 대결 양상이 지속된다면 통일은 불가능할 것이다. 대국들에 둘러싸인 작은 나라 한국의 경우 모두가 단합해서 지혜와 역량을 모아도 우리의 전략과 전술을 실천해나가기 힘들다. 그럼에도 불구하고 국내적으로 분열되어 국론이 수렴되지 않고 극단적 대결로 나아간다면, 그리고 그것을 막아낼 정치적 리더십이 없다면 구한말 상황은 반복될지도 모른다.

--- p.365~366

 

출판사 리뷰

1차 세계 대전 이전의 유럽 상황과 21세기 동아시아
세계적으로 미국과 중국의 갈등이 점증하고 있는 오늘날 국제 정치 상황이 한 세기 전 유럽의 상황과 유사하다는 지적이 자주 등장한다. 19세기 말에는 세계 패권국이 영국이었고 독일은 도전국이었다. 1871년 통일을 이룬 독일은 유럽에서 신흥 강대국으로 등장했다. 이후 독일은 비스마르크 체제라고 불리는 외교 체제를 성공적으로 구축하면서 자국의 번영과 유럽의 평화를 동시에 달성했다. 그러나 1888년 독일의 황제가 된 빌헬름 2세는 이전까지의 신중한 외교를 버리고 공세적인 외교로 방향을 틀었고, 그와 함께 국제 질서가 위기의 시기에 접어들었다. 결국 독일의 주변국들이 독일을 두려워하며 서로 뭉치게 되었고, 결정적으로 당시 패권국인 영국이 독일을 도전국으로 간주하기에 이르렀다. 이후 유럽 대륙은 영국, 프랑스, 러시아 대 독일, 오스트리아, 이탈리아의 두 진영으로 갈라졌고, 그러한 위태로운 상황은 결국 1차 세계대전이라는 파국으로 이어졌다. 당시에 각국은 경제적으로 상호 긴밀히 연결되어 있었고, 그 누구도 전대미문의 전쟁이 벌어지게 될 것이라고는 예상하지 못했다.
지금 국제 정치 상황도 많은 점에서 당시 유럽과 흡사한 모습을 보이고 있다. 개혁개방 이후 중국은 ‘도광양회’(재능을 감추고 밖으로 드러내지 않는다)라는 슬로건 아래 경제 성장에 매진하며 기존 국제 질서에 순응하는 모습을 보여 왔다. 그러나 2008년 세계 금융 위기를 기점으로 중국은, 마치 국제 권력 구도상의 변화를 감지하기라도 한 것처럼 태도를 바꾸어 공세적인 모습을 보이기 시작했다. 주변국들은 그러한 중국을 경계하며 더욱 적극적으로 미국을 동아시아에 끌어들이고 있고, 오바마 행정부 또한 초기와 달리 ‘재균형 전략’(미국이 중동이나 다른 지역에 집중했던 자원을 아시아 태평양 지역에 다시 집중함)을 취하며 중국의 도전에 대응하고 있다. 세계 역사상 신흥 도전국의 요구를 기존의 패권국이 제대로 수용하거나 대응하지 못해 두 나라가 충돌하면 세계는 갈등과 전쟁의 길로 치달았고, 서로 협력적으로 타협에 성공하면 세계는 안정과 평화의 길로 나아갔다. 과연 미국과 중국은 어느 길로 나아갈 것인가?

역사 속의 약소국
이처럼 국제 권력 판도에 변화의 조짐이 강하게 일어나는 전환기는 본질적으로 불안한 시기이다. 그리고 그 속에서 대국들보다 소국들이 훨씬 큰 어려움을 겪는다. 역사에는 국제 정치의 판을 정확히 읽어내고 대응하는 데 실패해서 희생당한 약소국이 수없이 많다. 다른 어느 나라보다 한반도가 그러한 역사를 겪어 왔다. 멀리는 17세기 초 천하의 패자가 명나라에서 청나라로 바뀌던 무렵의 병자호란과 정묘호란부터, 구한말 조선이 일본의 손에 떨어지던 상황이 그러했다. 그뿐 아니라 해방 직후 한반도는 미소 냉전 구도 속에 분단을 받아들여야 했고, 한국 전쟁을 거쳐 지금까지 냉전적 갈등을 계속하며 수많은 현대사의 장면들이 국제 정치의 영향을 받아 왔다.
다행히도 한 세기 전에 비해 한국의 역량은 급성장했고 우리를 둘러싼 국제 환경도 유리해졌다. 그동안 한국의 외교가 매번 국제 정치의 상황이 변하면 그 변화를 수동적으로 받아들이기만 하는 수용자(taker) 역할에 급급한 것이었다면, 이제는 최소한 한반도 문제에 관한 한 우리가 원하는 상황을 스스로 만드는 적극적 주도자(maker) 역할을 해나가야 한다. 그리하여 한반도에서 평화를 정착시키고, 분단을 극복하여 통일을 이루고, 정상적인 근대 국가로 거듭나 지구촌 사회의 떳떳한 구성원이 되어야 한다.

G2 시대는 오지 않는다: 미국과 중국이 선도하는 다극 체제
미국과 중국의 경쟁은 겉으로 보기에 꽤 분명해 보인다. 하지만 과연 미국은 쇠퇴의 길로 접어든 것일까? 중국은 계속 상승할 것인가? 최근 한국 사회에서는 당연하다는 듯이 ‘G2’ 개념을 남용해온 경향이 있다. 그러나 한국을 제외한 다른 국가들은 이 용어의 사용에 신중하며, 심지어 당사자인 중국조차 ‘G2’라는 개념을 받아들이기를 거부한 바 있다. 흔히 이야기하는 것과 달리, 미래 국제 질서는 미국과 중국 두 대국만이 축이 되는 ‘G2 시대’로 진입하지 않을 것이다. 미국과 중국 외에 다른 대국들의 움직임도 중요한 변수가 될 것이다. 일본은 외교안보 대국을 꿈꾸며 아시아 태평양 국가들을 상대로 대전략을 펼쳐나가고 있고, 러시아는 옛 소련 시절의 위상을 추구하며 서방과의 대립도 불사하고 있으며, 인도는 나렌드라 모디 총리의 집권 이래 대국으로서의 행보에 시동을 걸기 시작했다. 유럽 또한 비록 경제 위기로 어려운 시기를 보내고 있지만 다가올 미래를 비관할 근거는 많지 않다. 만약 유럽이 통합을 한층 진일보시키고 미국과의 단합이란 거대한 그림을 성사시킬 수 있다면 미래에 중요한 변수가 될 것이다. 이런 관점에서, 미래 국제 질서는 기존 패권국 미국과 상승국 중국이 1차 중심 변수가 되고 다른 네 국가(일본, 러시아, 인도, 유럽연합)가 2차 중심 변수가 되어 이루어지는 ‘미중이 선도하는 다극 체제’가 될 것이다.

우리의 전략은 무엇인가: 통일 한국의 전망
한국의 입장에서 국제 질서가 미국과 중국을 중심으로 양극화되는 것은 긍정적인 미래가 아니다. 역사적으로도 그러했고, 당장에 북한 문제를 풀고 통일을 이루기 위해서도 주변 강대국들의 협조가 필수적이기 때문이다. 따라서 한국은 중국이 미국과 기존의 국제 질서에 대한 도전자가 되기보다 포용과 협력을 중시하는 참여자가 되도록 유도해 나가야 한다.
그렇지만 최악의 상황을 가정하지 않더라도 지금 동아시아의 국제 질서는 한국이 북한 문제를 해결하고 통일을 이루어나가는 데 있어 그리 우호적이지 않다. 이 지역의 국제 질서는 앞으로도 꽤 오랫동안 권력 정치적 성격이 강하게 유지될 것이기 때문이다. 여기서 통일 한국을 가정해보는 것은 전략의 기준을 마련하는 데 큰 도움이 된다. 통일 한국에게도 안전보장책이 필요할 것이다. 우선 자체적인 핵무장을 생각할 수 있으나, 주변 4대국 모두가 한반도의 비핵화를 요구하는 현재 상황에서 이는 애초에 불가능한 가정이다. 한국이 핵무기에 대한 야심을 드러낸다면 강대국들은 통일 자체를 수용하지 않을 것이기 때문이다. 그렇다면 한국이 가질 수 있는 선택은 직접적인 이해관계가 걸려 있지 않으면서도 가장 우호적인 군사대국, 즉 미국으로부터 핵우산을 포함한 안전 보장을 제공받는 것이다. 그런 의미에서 통일 한국에게도 한미 동맹의 지속이 필요할 것이다. 또 통일 이후 한미 동맹의 지속은 일본의 이해관계와 일치한다. 이는 통일을 위해 미국과 일본의 협력을 구할 수 있을 것이라는 의미이다. 문제는 중국의 우려인데, 이를 상쇄하기 위해 통일 후 한미 동맹은 냉전 시대처럼 특정한 국가를 타깃으로 하는 동맹이 아니라 방어적 성격의 동맹으로 바뀌어야 할 것이다.
중요한 것은 통일 한국의 국가 비전을 명명백백히 주변국들에게 밝혀 의혹을 사전에 불식시키는 것이다. 한국은 평화 지향 국가로서의 통일 한국을 추구할 것임을 약속해야 한다. 그동안 북한이 핵 개발, 경제난, 난민 문제 등으로 동아시아 안보 위기를 만들어내는 문제 국가였다면 이제 통일 한국은 주변 4국을 비롯한 동아시아의 모든 국가들과 평화적인 관계와 경제적 번영을 공유하는 국가로 태어날 것임을 밝혀야 한다. 이러한 비전은 중국은 물론 러시아도 만족시킬 수 있을 것이다.

대북 전략
그렇지만 한국은 우선 ‘북한 문제’를 풀어야 한다. 그동안 국제 사회는 이를 주로 ‘북핵 문제’, 즉 안보 문제로 파악하고 그런 관점에서 합의를 도출하기 위해 매진했다. 그러나 그 대표적인 성과였던 제네바 합의는 좌초되었고, 부시 행정부의 노력은 실패했다. 북한 문제는 다차원적이고 복합적이다. 북한의 핵, 경제, 정치, 인권, 국제 안보 문제들은 따로 노는 별개의 문제들이 아니라 이리저리 얽히고설켜 있다. 어느 한 문제만 따로 떼어내서 그것만을 해결할 수가 없다. 북한 문제의 근본 해법은 결국 북한의 체질을 바꾸는 것일 수밖에 없다. 두 가지 기준 아래 한국 정부는 비군사안보 영역에서 남북 간 교류 협력을 추진할 수 있을 것이다. 첫째, 북한 주민들의 삶을 개선시킨다는 목표이다. 이제까지는 대북 정책을 둘러싸고 이념 논쟁이 앞서고 정작 가장 본질적인 목표인 북한 주민의 삶은 뒤로 밀려 본말이 전도되는 양상이 전개되어 왔다. 만약 대북 정책이 북한 주민, 즉 ‘사람’에 초점을 맞춘다면 그러한 소모적인 논쟁도 없어질 것이다. 둘째, 북한을 적극 경제적 상호의존의 네트워크에 끌어들이는 것이다. 지난 20년간 미국의 북핵 외교의 핵심은 경제 제재였으나 그 효과가 크지 않았다. 만약 북한이 국제 경제의 네트워크에 깊숙이 들어올 수 있다면, 궁극적으로 핵 문제를 두고 리비아식 해법 같은 것도 가능해질 것이다.

독일 통일의 교훈
서독은 냉전의 종결을 주도한 대국은 아니었다. 하지만 국제 권력 판도에 균열이 생긴 짧은 순간에 분명한 주인 의식을 가지고 기민한 외교로 통일이란 목표를 달성했다. 독일의 통일에서 친서방 정책 못지않게 중요했던 것은 동방 정책이었다. 그런데 사민당의 빌리 브란트 총리가 동방 정책을 처음 시작할 때 정작 독일의 맹방인 미국은 그것을 달가워하지 않았다. 당시 미국의 헨리 키신저 안보보좌관은 동방 정책을 가리켜 “기회주의적 민족주의의 발로”라고 혹평했고 나아가 “브란트는 그 결과를 감당할 능력이 없는 사람”이라며 폄훼했다. 이는 미국뿐만 아니라 영국, 프랑스, 러시아도 마찬가지였다. 그들은 독일의 통일보다 유럽의 현상 유지에 관심이 있었다.
1982년 집권한 기민당의 지도자 헬무트 콜은 바로 그러한 편차를 이해했고 결국 분단 독일의 현상 변경은 독일인의 몫일 수밖에 없음을 알게 되었다. 이러한 이유로 스스로 대표적인 보수 정치인으로 평가받았음에도 불구하고 콜 총리는 과감하게 경쟁 정당인 사민당의 동방 정책을 자신의 정책으로 채택했다. 이는 독일 보수의 깨인 안목을 보여주는 대목으로 우리에게 시사하는 바가 크다.
여러 면에서 한국 정부가 대북 정책을 주도하기 좋은 대내외적 상황이 마련되고 있다. 우선 현재 김정은 지도부는 ‘병진 노선’이라는 이름 아래 ‘선경 노선’을 추진하고 있고 여러 안보 위기 속에서도 개성공단 프로젝트를 절대로 놓지 않고 있다. 북한의 대외 경제 의존도는 나날이 높아져서 이제 북한은 “시장이 주민의 생명줄이요, 무역은 북한 정권의 생명줄”인 상태에까지 와 있다. 한국 국민들은 김대중, 노무현 정부의 진보적 대북 정책과 이명박 정부의 보수적 대북 정책을 경험한 이후 이제 균형 잡힌 대북 정책, 중도 실용주의적 방향으로 수렴하게 된 상황이다. 여기에 미국과 중국이 한국의 주도적인 행보를 기꺼이 받아들일 수 있는 상황이 마련되어 있다. 한국 정부가 기존의 보수적 색채를 유지하면서도 핵 문제와 한반도 평화 정착에 관한 미래 지향적인 비전을 제시한다면 국민들의 높은 지지를 받을 수 있을 것이다.

중첩 외교와 삼축 외교 전략
대북 전략과 통일 전략과 병행하며 또 그것들을 강화하기 위한 우리의 외교 전략은 어떠해야 하는가? 이 책은 ‘동맹에 기초한 중첩 외교’와 ‘삼축 외교’를 제시한다. ‘동맹에 기초한 중첩 외교 전략’은 한미 동맹을 중심 축으로 그것을 유지, 발전시키고 이를 통해 일본의 협력을 확보하는 것을 기본으로 삼고서, 그 위에 중국과의 협력을 심화시켜 나가는 것을 말한다. 이 전략은 한반도를 둘러싼 주변 정세가 양극화하는 것을 막아주고 오히려 한중일 삼국 간의 협력을 가능케 해줄 것이다.
‘삼축 외교’는 외교 지평의 입체적 구축을 목표로 한 외교 전략이다. 첫째, ‘횡축 외교’는 한반도를 중심으로 동서에 위치한 동맹국인 미국, 일본, 중국을 대상으로 하는 외교를 의미한다. 여기에는 북한도 포함된다. 다음으로 두 번째 ‘종축 외교’는 한반도의 북쪽과 남서쪽에 위치한 러시아, 동남아시아, 인도를 대상으로 하는 외교를 말한다. 종축 외교 영역은 그동안 상대적으로 소홀한 취급을 받았던 분야이고 이를 강화한다는 것은 횡축 외교에 더해 종축 외교를 구축해 한국 외교가 그 자율적 공간을 십자(十字)형으로 확대해나간다는 의미이다. 마지막으로 세 번째는 공간적 범위를 보다 더 확장해 전 지구를 대상으로 하는 ‘글로벌축 외교’이다. 전 지구적 차원에서 제기되는 환경, 개발, 인권, 자원 등의 이슈 영역에서 외교력을 강화하는 ‘다자 이슈 외교’를 포함한다.
한반도의 운명에 커다란 영향을 끼칠 외교 무대에서 우리가 가야 할 길은 미국이냐 중국이냐 하는 양자택일의 논리나 현실과 동떨어진 공허한 균형자론의 주창 같은 것이 되어서는 안 된다. 미국과의 동맹을 굳건히 하고 중국과의 협력을 심화하면서, 동아시아에서 두 거인의 대립을 완화하고, 다가오는 통일을 위한 우리 자신의 활동 공간을 적극적으로 넓혀 나가야 할 것이다.